Actualidad Económica
Madrid, octubre de 2011

La odisea de la Eurozona

El futuro de la moneda única no estará despejado hasta que los países miembros no cumplan las reglas comunes. Un mecanismo permanente de resolución ordenada de quiebras ayudaría.

El desconcierto de la Unión Monetaria Europea es absoluto. Para los ciudadanos, los gigantescos programas de rescate de determinados países, dadas sus dimensiones (cientos de miles de millones de euros en cada caso), son superiores a su fuerza de imaginación. Los dirigentes políticos corren de una reunión a la siguiente para ver si consiguen poner orden en el alboroto. En diversos Estados, la confianza de la población en la moneda única está decayendo mientras el euroescepticismo de tono populista se extiende. El Tribunal Constitucional de Berlín acaba de sentenciar que Alemania no tiene carta blanca para otorgar ayudas financieras a otros Estados. Si la todavía corta vida de la eurozona se presentara como una obra de teatro, los espectadores presenciarían tres actos.

En el primer acto, el prólogo, casi todo es esplendor. Digo casi, porque Bélgica e Italia fueron admitidos en el grupo inicial del euro a partir del 1 de enero de 1999 pese a que ambos países tenían una deuda pública excesiva.Dos años después fue incorporada Grecia sin que la Comisión ni los demás responsables políticos analizaran con rigor las cuentas públicas del país heleno, que como hoy sabemos habían sido escandalosamente maquilladas (y lo seguirían estando en los años venideros). Por eso no es casualidad que estos países causen actualmente serios problemas a la eurozona.

Por otro lado, en aquellos primeros años de arranque del euro fuimos testigos de cómo el recién creado Banco Central Europeo (BCE) se labraba rápidamente reputación internacional. Tras configurar una novedosa estrategia de política monetaria para la estabilidad del nivel de precios en la eurozona, su aplicación por el primer presidente de la entidad fue contundente. Wim Duisenberg no se dejaba maniatar por los dirigentes políticos que lo intentaron (como el entonces ministro de Hacienda alemán, Oscar Lafontaine). El euro también se estableció pronto como segunda moneda más importante del mundo (detrás del dólar) para las transacciones internacionales y el mantenimiento de reservas de divisas en los bancos centrales de otros países. La paridad cambiaria del euro frente al dólar inicialmente bajó, desde los 1,1789 euros por dólar hasta los 0,8252 el 26 de octubre de 2000. Posteriormente, el euro se apreciaría, con la volatidad que es habitual en un sistema de tipos de cambio flexibles, hasta alcanzar un máximo histórico de 1,5990 el 15 de julio de 2008.

Las cosas empezaron a enturbiarse en 2003, cuando Alemania (Gerhard Schroeder) y Francia (Jacques Chirac) infringieron las reglas de juego fiscales (lo que abre el segundo acto de esta Odisea). La Comisión Europea había activado con arreglo al artículo 104 del Tratado de Maastricht y a las disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) de 1997 (aprobado por el Consejo Europeo a instancias precisamente de Alemania con el entonces canciller Helmut Kohl) el mecanismo supervisor por “exceso de déficit público” contra estos dos países (es preciso recordar que el techo para el déficit está fijado en el 3% del PIB). En Alemania, el déficit público se había situado en un 3,7% en 2002 y un 3,8% en 2003; en Francia fue del 3,2% y el 4,1%, respectivamente. En ambos casos, la mayor parte era de carácter estructural. El canciller alemán rechazó explícitamente la intervención desde Bruselas (del entonces comisario Pedro Solbes), al igual que el presidente galo. Juntos consiguieron imponer su criterio en el Consejo Europeo de noviembre de 2003, que suspendió el proceso (en contra de los votos de Austria, España, Finlandia y Holanda). El entonces presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi, había calificado en una entrevista periodística el PEC de “estúpido” (sorprendente declaración del custodio de los Tratados Europeos). En la Cumbre Europea de marzo de 2005, el PEC fue reformado, descafeinándolo a lo grande. Desde entonces rige el conocido proverbio popular: “Perro que ladra, no muerde”.

LOS ORÍGENES. En este segundo acto nos encontramos con una de la raíces profundas de la crisis de la deuda soberana actual, que seguramente hubiera estallado también si no hubiera aparecido de por medio la crisis financiera y económica global entre 2007 y 2009. Pues si los Gobiernos de los dos principales países del euro se saltan tranquilamente el Tratado Europeo y el PEC, ¿por qué no iban a hacer los demás lo mismo si les convenía abrir el grifo del gasto público no productivo? Los déficits públicos estructurales aumentaron sobremanera y con ello el volumen de la deuda estatal. Con este precedente, la supervisión de las políticas presupuestarias nacionales por parte de la Comisión Europea no pudo más que quedar reducida a un puro ejercicio de retórica, que no asustaba demasiado a los gobernantes. De modo que está por ver si los expedientes que ha abierto la Comisión Europea a casi todos países de la eurozona (las excepciones son Finlandia y Luxemburgo) con el fin de que reduzcan sus déficits hasta 2013 van a tener los efectos apetecidos.

Una buena señal es que Alemania haya expiado su pecado de antaño. Ha fijado por la vía constitucional un techo al déficit público estructural (0,35% del PIB para el Estado Central, a partir de 2016; 0% para los länder, a partir de 2020). Este buen ejemplo ha sido seguido por España, tras la reciente enmienda constitucional y el compromiso de fijar los límites de déficit estructural, mediante una Ley Orgánica, en el 0,26% del PIB para el Estado Central y el 0,14% para las autonomías (todo a partir de 2020). Puede que Francia, Italia y Portugal también terminen por constitucionalizar el límite del déficit público, a juzgar por declaraciones recientes de sus gobernantes. Para que los países puedan cumplir en las fechas indicadas con las normas constitucionales, tienen que acelerar en los próximos años la consolidación fiscal; Alemania ya va por ese camino.

Era previsible que la infracción de las reglas fiscales, si se convertía en un hábito, pasaría factura tarde o temprano, que es lo que nos revela el Tercer Acto de la Odisea. El primero en recibir el castigo fue Grecia, cuyo Gobierno tuvo que reconocer a finales de 2009 que estaba al borde de la suspensión de pagos. El 23 de abril de 2010 solicitó oficialmente ayuda financiera exterior; recibió de Europa 80.000 millones de euros y del FMI otros 30.000 millones. En noviembre de 2010 le tocó el turno a Irlanda para pedir el rescate (65.000 / 22.500 millones de euros), en abril de 2011 a Portugal (52.500 / 25.500 millones de euros). Todos estos programas de ayuda de la UE y del FMI han sido confeccionados para un período de tres años, después del cual se supone que será posible poder comunicar a los mercados y a la sociedad: “misión de salvamento cumplida”. De modo que entonces, pudieran bajarse las cortinas de este tercer acto.

Pero se ha impuesto la realidad, que es despiadada. Al menos en el caso de Grecia y Portugal (Irlanda es diferente), las graves debilidades estructurales de la economía, que se reflejan en un débil potencial de crecimiento y unos niveles de productividad y competitividad deplorables, no van a permitir pronto una refinanciación de la deuda en el mercado de capitales a condiciones asequibles. Así las cosas, Grecia ha vuelto a pedir socorro y el Consejo Europeo acordó, el pasado mes de julio, un segundo paquete de rescate que asciende a 109.000 millones de euros. La principal novedad es que se contemplan aportaciones del sector privado (bancos y compañías de seguros) del orden de otros 50.000 millones de euros hasta 2020; la participación del sector privado ha sido definida como voluntaria para evitar que las agencias de calificación de riesgo lo consideren un impago parcial, reduciendo aún más, si cabe, la nota griega. Con Portugal puede ocurrir lo mismo.Y una vez puestos a analizar y evaluar la deuda soberana, están otros países del euro en la mira de los mercados, como actualmente España e Italia.Ambos Gobiernos tienen que soportar primas de riesgo notables, transitoriamente con récords históricos, y confiar en una especie de ayuda encubierta por parte del BCE mediante la adquisición en el mercado secundario de bonos del Tesoro español e italiano, como viene ocurriendo desde agosto.

ACTIVISMO POLÍTICO. El caso de Grecia constituyó durante la Cumbre Europea del 8 y 9 de mayo de 2010 el detonante de un activismo político tan inusitado como desconcertante que observamos en los tiempos que corren. Las numerosas medidas tomadas desde entonces a nivel europeo se parecen más a un ejercicio de poner parches que a la implantación de una estrategia coherente y de largo alcance. Todo comenzó de la peor forma, eliminando de un plumazo los dos principios constitutivos de la eurozona: la prohibición de rescates fiscales de Gobiernos,por un lado, y la prohibición impuesta al BCE para financiar déficits públicos, se entiende que tampoco indirectamente en el mercado secundario de bonos estatales. De allí deriva el problema del riesgo moral para los gobiernos con propensión a un gasto público desmesurado y para los bancos imprudentes a la hora de comprar bonos estatales. El BCE corre el peligro de acumular enormes cantidades de bonos depreciados, como si fuera a ser un banco malo. Ya se estiman en más de 100.000 millones de euros los bonos soberanos que han entrado en su cartera desde mayo de 2010. El economista-jefe en la junta directiva, Jürgen Stark, alemán, dimitió el 9 de septiembre por desacuerdo con esta política. Triste legado el que deja el actual presidente Trichet a su sucesor, Mario Draghi, que tomará las riendas de la entidad en noviembre y tendrá que emplearse a fondo para restablecer la dañada reputación de la entidad y liberarla de su actual papel, el de ser el taller de reparación de los fallos en la políticas fiscales y de crecimiento.

Los dirigentes políticos creyeron que con la creación de un fondo de rescate de países insolventes habían encontrado la solución a los problemas, sobre todo a los temidos efectos de contagio. El mecanismo de salvamento (EFSF,en siglas inglesas) fue dotado con 440.000 millones de euros en préstamos garantizados por los países del euro; pero el Ecofin no se percató del hecho (y así lo reconocería más tarde el ministro alemán de Finanzas, Wolfgang Schäuble) de que si el fondo quería colocar sus emisiones con la máxima calificación (AAA) para conseguir rentabilidades atractivas, la capacidad real de préstamo sería inferior a la dotación, unos 250.000 millones de euros. La expectativa de estabilidad no se cumplió, a pesar de que la Comisión Europea y el FMI aportaron contribuciones significativas (60.000 y 250.000 millones de euros, respectivamente). Los mercados fueron sacudidos repetidamente por turbulencias. Y la falta de confianza en la determinación de los Gobiernos auxiliados para llevar a cabo el necesario ajuste fiscal a rajatabla era y sigue siendo un hecho notorio.

En marzo de este año, el Consejo Europeo realizó otro intento de solución, dando a la eurozona una nueva arquitectura, de dos pilares. Por un lado, se ha establecido de forma permanente un Fondo de rescate llamado Mecanismo Europeo de Estabilización (ESM, en siglas inglesas), que entrará en vigor el 1 de julio de 2013 y estará dotado en términos nominales con 700.000 millones de euros (capacidad real de préstamo: 500.000 millones), con aportaciones sustanciales de capital por parte de los países miembros. Por otro lado, se insta a los Gobiernos a que refuercen la base de la productividad, la innovación y la competitividad internacional en sus respectivas economías y vuelvan a la disciplina presupuestaria (Pacto por el Euro Plus). Pero tal decisión tampoco ha calmado a los mercados de deuda pública, probablemente porque los acuerdos no son lo suficientemente consistentes sobre los detalles y porque, en el caso del ESM, su aplicación habrá de ser decidida por unanimidad por los ministros de Hacienda (lo que retrasará la toma de medidas urgentes) a falta de criterios precisos (lo que podría degenerar en simples bailouts o suspensiones de pago).

Ante la incertidumbre, el Consejo Europeo se vio obligado a actuar de nuevo. En la cumbre extraordinaria del 21 de julio decidió elevar la capacidad real de préstamo del actual fondo de rescate hasta 440.000 millones de euros, ampliar sus competencias y relajar las condiciones para la concesión de créditos a los países con dificultades. Poco después hubo una nueva variante de activismo político, ahora de la mano del eje francoalemán. El 16 de agosto, Merkel y Sarkozy acordaron un plan que prevé, entre otros elementos, la creación de un Gobierno económico europeo y la constitucionalización de los límites para el déficit público en los 17 países de la eurozona. Pero de lo dicho a lo hecho hay mucha distancia. Las críticas desde diversas capitales europeas no se han hecho esperar. Para muchos políticos es inconcebible que un país pueda renunciar a la soberanía fiscal.

Me temo que el acto final de la odisea de la eurozona, es decir, la hora de la verdad, está por venir. La creencia de que con dinero se pueden subsanar los problemas estructurales es engañosa. La esperanza de que los países auxiliados devuelvan algún día los créditos es una ilusión. El rechazo a un mecanismo permanente de resolución ordenada de quiebras soberanas es fatal. La falta de un dispositivo efectivo para sancionar a un país infractor es contraproducente. El que un país no abandone la eurozona, si no puede o quiere asumir sus condiciones, es extraño. Nos quedamos con la incógnita de si los países miembros aceptarán de una vez para siempre el principio del buen gobierno económico, mostrando la firmeza en la aplicación de las reglas comunes sin la cual el euro no puede tener un buen futuro.