El análisis económico del sector público estuvo dominado, durante mucho tiempo, por la idea de que el gobernante, en su acción política, tiene siempre como guía los intereses de los ciudadanos. Podrá hacerlo mejor o peor; pero, desde esta visión, el político es -utilizando la expresión popularizada por Buchanan- un «déspota benevolente». Con el tiempo, sin embargo, los economistas reconocerían que este enfoque plantea algunas contradicciones; la más importante es que, si se estudia la actividad de cualquier agente económico -consumidor o empresario- se observa que buscan maximizar su utilidad o sus beneficios. Resulta extraño, por ello, que estas mismas personas, cuando ocupan un cargo público, se olviden de sus intereses particulares y se centren sólo en los colectivos. Desde la teoría de la elección pública se ha planteado una visión alternativa -y más realista, seguramente- de acuerdo con la cual el político es un maximizador de su función de utilidad, como cualquier otro agente económico; y, por ello, es muy importante que existan normas constitucionales y jurídicas que controlen su actividad.
La obra más importante de este nuevo enfoque es, sin duda, el libro que, en 1962, publicaron J. Buchanan y G. Tullock con el título El cálculo del consenso. Fundamentos lógicos de la democracia constitucional. El sentido de la obra queda perfectamente definido por las palabras que Buchanan escribió en un breve texto autobiográfico de 1985. «No soy, ni he sido nunca, un economista en el sentido más estricto del término. Lo que me interesa es entender cómo los procesos de interacción económica nos permiten comprender cómo los hombres podemos vivir juntos sin acabar en una guerra, como planteaba Hobbes, y sin someternos al poder autoritario de los estados».
Nacido en 1919 en una pequeña ciudad del estado de Tennessee, Buchanan cursó estudios de posgrado en la Universidad de Chicago, especializándose en Hacienda Pública. Y, más adelante, completó la visión anglosajona de la economía pública con el estudio de la obra del economista sueco Wicksell y de la ciencia de la finanza italiana, lo que le permitiría dar a su obra un enfoque original, fundamental para su obra científica. A finales de la década de 1950 comenzó su colaboración con Gordon Tullock -nacido en Chicago em 1922- quien, tras haberse dedicado inicialmente al servicio exterior y a la práctica del comercio internacional, había emprendido una carrera académica. El cálculo del consenso fue el primer resultado de este trabajo conjunto.
A partir de este libro nació en el mundo de la economía una forma nueva de analizar el papel del estado, del sector público y del comportamiento de los políticos. En 1969 Buchanan, Tullock y Goetz crearon en Virginia el Center for Studv of Public Choice, que, en 1983, se trasladó a la Universidad George Mason, donde continúa activo en la actualidad. ¿Cuál ha sido la importancia práctica de la teoría de la elección pública y la economía constitucional? Desde finales de los años cincuenta la economía pública tenía congo principal referencia el libro de Richard Musgrave Teoría de la hacienda pública. En muchos sentidos, la obra de Musgrave incorporaba a la hacienda la visión keynesiana de la política económica, atribuyendo al Estado la función no sólo de asignar recursos a la provisión de bienes que no pueden ser suministrados por el mercado, sino también la de estabilizar la economía y la de redistribuir la renta. La crítica de Buchanan y Tullock a ese supuesto gobernante neutral que busca conseguir los objetivos definidos por Musgrave fue demoledora. No se trata sólo de que hoy haya desaparecido de los manuales o tratados de hacienda la función de estabilización. Más importante es -y es la aportación principal de Buchanan y Tullock- que hemos dejado de entender el papel de los políticos como lo hacía la teoría tradicional de la hacienda. La idea de que las decisiones de los gobiernos en política fiscal deberían estar sometidas a restricciones mucho más estrictas que las de una mayoría parlamentaria simple son ya ampliamente aceptadas y han sido aplicadas en circunstancias muy diversas. Si observamos, por ejemplo, la forma en la que la Unión Europea ha diseñado sus mecanismos de control de los déficit presupuestarios y la idea de llevar a las constituciones de los Estados miembros estos límites, veremos que la influencia de la economía constitucional ha sido clara y, desde luego, muy positiva.
