Los impuestos cedidos a las comunidades suponen uno de los asuntos más controvertidos de la reforma de la financiación autonómica que se prepara. La polémica es sencilla: se trata de un todos contra Madrid, capitaneado por Andalucía, al que se suman la mayoría de comunidades, que acusan a la región que preside Cristina Cifuentes de dumping fiscal o competencia desleal por tener los impuestos más bajos, sobre todo, Patrimonio y Sucesiones.
El comité de expertos que designó Hacienda para asesorarle en la reforma de la financiación alcanzó en julio unos acuerdos de compromiso al respecto, en los que se aboga por una “armonización fiscal”, a la baja, eso sí, pero armonización, que obligaría a Madrid a subir Sucesiones. En lo que respecta a Patrimonio, los sabios acordaron mantener el impuesto, a pesar de que la tendencia es su supresión. El único país en la UE que lo tiene en vigor con España es Francia, y ha decidido eliminarlo en 2019.
Por su parte, el Comité Técnico del Consejo de Política Fiscal y Financiera, integrado por altos cargos de las consejerías de Hacienda de las comunidades y que prevé entregar sus conclusiones a finales de marzo, no ha alcanzado acuerdos en este sentido. En este contexto, la Asociación Madrileña de la Empresa Familiar ha encargado un informe, al que ha tenido acceso EXPANSIÓN, que ha elaborado César García Novoa, catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Santiago, que sostiene que la llamada a la armonización fiscal supone un ataque a la corresponsabilidad fiscal, en suma, a las competencias de las autonomías.
Autonomía fiscal. El informe de la Asociación Madrileña de la Empresa Familiar recuerda que el sistema de financiación y el de organización territorial no son propios de un sistema federal sino que son sistemas abiertos regidos por el principio de autonomía, que reconoce la Constitución. No hay autonomía política sin autonomía financiera, como reconoce el artículo 156 de la Constitución, que junto con la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades, la Lofca, forma el bloque de constitucionalidad sobre este asunto. La financiación autonómica ha evolucionado sobre la base del principio de autonomía financiera, junto con los de coordinación y solidaridad, que como ha señalado el Tribunal Constitucional (TC), son compatibles con la autonomía. La autonomía requiere que se reconozca capacidad fiscal a las comunidades, exigencia de la corresponsabilidad fiscal asumida desde 1997 y que supone que la autonomía de gasto debe ir acompañada de una responsabilidad de los ingresos.
Competencias sobre impuestos cedidos. A partir de 1997, prosigue el informe, las comunidades tienen competencias normativas sobre los impuestos cedidos. Se favorece la responsabilidad sobre lo que gastan y lo que ingresan y las comunidades tienen capacidad de decisión sobre ciertos impuestos, de forma que en unas se puede pagar menos que en otras e, incluso, no pagar. Esto no vulnera la equidad, ya que igualdad no es lo mismo que uniformidad.
Acusaciones de competencia desleal. Contra las diferencias que permite la corresponsabilidad fiscal se han levantado voces, refrenda el informe. Muchos presidentes autonómicos (ver pág. 31) creen que la actuación de Madrid sobre Sucesiones y Patrimonio supone competencia fiscal desleal, que tiene efectos perniciosos y lesivos para otras comunidades porque consolidan desigualdades por residencia. Algunos se han referido a Madrid como “paraíso fiscal”. Para acabar con estos supuestos efectos perniciosos, no propugnan la desaparición de esos impuestos, sino “armonización fiscal”, un eufemismo que para el estudio significa “igualación artificial”, que llevaría a igualar al alza los impuestos en las regiones que los tienen bajos.
La armonización afecta a la autonomía. La armonización de impuestos cedidos afecta sustancialmente al principio de autonomía de las comunidades pues condiciona, hasta menoscabarla, la capacidad normativa de las autonomías sobre ciertos impuestos, plantea el informe de la Asociación Madrileña de la Empresa Familiar. Nadie defiende que haya diferencias de trato entre ciudadanos de distintos territorios pero, al mismo tiempo, cierta diferencia de trato es consustancial a la autonomía. Es decir, la exigencia de igualdad comienza donde termina el derecho constitucional de las comunidades a un cierto grado de autonomía. Una cosa es la igualdad y otra la uniformidad, como ha entendido el TC. En el caso del fallo que afectó al recargó del 3% en el IRPF que planteó el ex presidente de la Comunidad de Madrid Joaquín Leguina, estableció en 1990 que era constitucional.
Argumentos de Derecho internacional. La idea de competencia fiscal lesiva supone una traslación incorrecta a las comunidades autónomas de ciertas ideas de derecho internacional, defiende el estudio. Pero es peor, a juicio del informe, caracterizar a las comunidades con los impuestos más bajos de paraísos fiscales. Estas regiones no pueden ser consideradas de esta forma por muchas razones, entre ellas, que no cumplen las características marcadas por la OCDE para ser un paraíso fiscal. Pero, además, la comparación ataca la autonomía fiscal, es decir, la libertad, de las comunidades. El Derecho internacional y europeo no reprueba todo tipo de competencia fiscal sino que la OCDE rechaza la idea de competencia fiscal cuando el tributo se utiliza para alterar la libre competencia. Lo que algunas comunidades llaman “armonización fiscal” supone un mercado fiscal “controlado”. Pero en el caso de la Comunidad de Madrid, plantea la Asociación Madrileña de la Empresa Familiar, ocurre lo contrario: la gestión del tributo se utiliza como una herramienta de la libre competencia. La legislación europea consagra, en la sentencia Azores de 2006, la competencia fiscal. Admite la existencia de ventajas fiscales regionales siempre que el ente público que las adopte tenga la autonomía política y de procedimiento legal para hacerlo, que acepte soportar la posible pérdida de recaudación sin compensaciones del Estado, y que esa medida sea de aplicación general en su ámbito territorial. La bonificación de Sucesiones de Madrid cumple todos los requisitos.
Competencia fiscal a la baja. Según el informe, el rechazo de la competencia fiscal de los defensores de la armonización fiscal es una competencia fiscal a la baja, parecida al race to the bottom internacional. Argumentan que la competencia fiscal reduce la capacidad de las Administraciones para obtener ingresos necesarios para garantizar la oferta de bienes públicos, entendiendo que un mayor gasto público supone siempre un mayor bienestar social, lo que es teóricamente discutible y prácticamente insostenible, como demuestra, sostiene el estudio, el caso de la Comunidad de Madrid. El peligro de la competencia fiscal se ha demostrado falso o inexistente. No ha habido competencia fiscal entre autonomías en Patrimonio. No se ha producido una carrera a la baja. La bonificación al 100% vigente en Madrid no ha sido aplicada por otras autonomías de régimen común, lo que lleva a sospechar que esta medida de armonización se propone pensando no en la posibilidad de que las comunidades puedan reducir sus impuestos, sino en que lo haya hecho Madrid.
Involución. El informe concluye que la armonización fiscal no es un progreso sino “una involución preocupante porque niega la autonomía financiera de las comunidades, lo que plantea serios interrogantes de constitucionalidad, ya que la autonomía financiera es parte esencial de la autonomía de las comunidades en la Constitución”. Y remacha: “Las comunidades deben seguir siendo responsables ante sus ciudadanos, lo que no supone sólo decidir cuánto gastan y en qué, sino también cuánto ingresan y cómo: si lo hacen subiendo o bajando los impuestos sobre los que legí- timamente tienen la facultad de decidir que les concede el ordenamiento jurídico”.
